Ich denke eher die unteren Stufen mussten abgeschnitten werden, wegen versch. Verfassungsklagen.
Das mag zusätzlich sein. Aber du siehst das in einigen Bundesländern wirklich, dass in den unteren Laufbahngruppen in niedrigeren Erfahrungsstufen gestartet wird als im höheren Dienst. Mir ist das neben NRW auch für NDS bekannt.
Andere Bundesländer (z.B. Hessen, aber auch Hamburg) starten halt einfach immer mit der Bezeichnung "1".